El Tribunal Constitucional precisó que los informes derivados de consultas institucionales son obligatorios para la administración y no pueden ser desnaturalizados por jueces o la propia Sunat.

En el sistema tributario peruano, los informes emitidos por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) han sido utilizados como herramientas interpretativas para orientar la aplicación de las normas, tanto al interior de la propia administración como en controversias con los contribuyentes.
Sin embargo, su verdadero alcance —y, en particular, si pueden ser considerados obligatorios en procesos judiciales— ha sido un tema de discusión constante, marcado por criterios dispares en sede administrativa y judicial.

En este contexto, el reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) del Perú vuelve a poner el tema en agenda: ¿hasta dónde llegan los efectos de estos informes?, ¿en qué casos deben ser aplicados por los jueces y cuándo pueden ser descartados?, y, sobre todo, ¿cuáles son los límites de su carácter vinculante frente a los derechos de los contribuyentes y la independencia judicial?

El caso analizado por Gestión se originó cuando un contribuyente cuestionó decisiones del Poder Judicial que rechazaron su pedido de prescripción de una deuda tributaria. Su principal argumento fue que no se aplicó correctamente un informe de la Sunat que interpretaba cuándo se suspende el plazo de prescripción.
Frente a ello, interpuso una demanda de amparo alegando vulneración de su derecho al debido proceso, específicamente a la debida motivación de las resoluciones judiciales, al considerar que los jueces no explicaron adecuadamente por qué descartaron dicho informe.

En su análisis, el TC determinó que el punto clave era la naturaleza del informe.
Así, precisó que existen consultas institucionales —de alcance general y obligatorias para toda la Sunat— y consultas particulares —vinculantes solo para el consultante—. En este caso, concluyó que el informe en discusión era de carácter institucional, por lo que sí debía ser considerado dentro del análisis.
Sin embargo, los jueces lo trataron como si fuera una consulta particular, descartándolo sin una justificación adecuada, lo que evidenció una deficiencia en la motivación.
En consecuencia, el TC declaró fundada la demanda de amparo, al verificar la vulneración del derecho a la debida motivación.

Como medida, anuló tanto la sentencia de vista como la resolución de la Corte Suprema que rechazó el recurso de casación, y ordenó que se emita un nuevo pronunciamiento debidamente fundamentado, tomando en cuenta los criterios establecidos en su sentencia.

Naturaleza y alcance de los informes

Giorgio Balza, asociado senior de Cuatrecasas, explica que los informes de la Sunat son interpretaciones oficiales que permiten anticipar el criterio de la administración, aportando predictibilidad al sistema tributario.
Sin embargo, advierte que su alcance no es uniforme: mientras las consultas institucionales establecen criterios generales obligatorios para toda la administración, las consultas particulares se limitan a casos concretos y solo vinculan frente al contribuyente que las formula.

En la misma línea, Juan José Assereto, socio de Zuzunaga & Assereto Abogados, enfatiza que esta distinción no es menor, ya que responde a la lógica de seguridad jurídica del Código Tributario.
A su juicio, las consultas institucionales están diseñadas para fijar una posición pública de la administración que debe aplicarse de manera coherente en todos los casos, por lo que restringir su alcance desnaturaliza su finalidad.

Vinculatoriedad y límites frente a jueces y contribuyentes

Desde el plano legal, Balza precisa que la obligatoriedad de estos informes recae principalmente sobre la propia Sunat, y no implica que jueces o contribuyentes deban aplicarlos automáticamente como si fueran normas.
No obstante, subraya que el juez sí tiene el deber de valorar correctamente su rol, especialmente para verificar si la administración estaba obligada a seguir su propio criterio.

Assereto coincide en que el problema no es que el juez se aparte del informe, sino cómo lo hace. Según indica, el riesgo aparece cuando se desnaturaliza su alcance mediante interpretaciones que no se desprenden de la norma, como ocurrió en el caso analizado, donde se intentó limitar los efectos de un criterio institucional solo al consultante.
Ambos especialistas coinciden en que, si bien el juez puede apartarse, debe hacerlo con una justificación adecuada y sin distorsionar la naturaleza del informe.

Cambios de criterio y seguridad jurídica

Balza advierte que los informes no son inmutables y pueden dejar de ser aplicables cuando cambian las normas, surge nueva jurisprudencia o la propia Sunat adopta un criterio distinto.
En ese contexto, reconoce que los cambios interpretativos pueden afectar la predictibilidad del sistema, aunque el Código Tributario prevé mecanismos para mitigar sus efectos, como la limitación en la aplicación de intereses y sanciones ante duplicidad de criterio.

Por su parte, Assereto pone énfasis en el impacto práctico de estas variaciones, señalando que la falta de coherencia en la aplicación de criterios debilita la seguridad jurídica y fomenta la litigiosidad. Según explica, cuando la administración no aplica sus propios informes de forma consistente, se genera un escenario en el que todo puede ser discutido caso por caso, lo que incrementa la incertidumbre para los contribuyentes .

Interpretación del caso y límites a la actuación de Sunat

Sobre el caso concreto, Assereto sostiene que la controversia revela un problema de fondo: la administración no puede apartarse de sus propios informes cuando estos fijan criterios interpretativos aplicables.
En su análisis, el intento de limitar el alcance de una consulta institucional responde a la necesidad de sostener una posición en un caso específico, pese a que ello contradiga la lógica del sistema.

Balza complementa esta idea señalando que el error identificado por el Tribunal Constitucional radica en la incorrecta calificación del informe, lo que derivó en una motivación defectuosa por parte del Poder Judicial.
Ambos coinciden en que el fallo corrige esta distorsión al reafirmar la importancia de identificar correctamente la naturaleza del informe y su incidencia en el caso.

Alcances del fallo y efectos en la práctica

Finalmente, ambos especialistas coinciden en que la sentencia del Tribunal Constitucional del Perú marca un criterio relevante para el análisis de los informes de Sunat en sede judicial. Balza destaca que el fallo obliga a los jueces a fundamentar mejor sus decisiones y a distinguir con precisión el tipo de informe que analizan.
No obstante, Assereto advierte que, si bien el pronunciamiento constituye un parámetro importante, no necesariamente implicará un cambio inmediato en la práctica administrativa.

A su juicio, se requeriría un ajuste en la forma en que la Sunat aplica sus propios criterios para reducir la conflictividad y fortalecer la predictibilidad del sistema tributario.

Fuente: Gestión